महालेखा प्रतिवेदनको खाका

महालेखापरीक्षकको ६२औं वार्षिक प्रतिवेदन सम्माननीय राष्ट्रपति महोदयसमक्ष पेस भएको छ । प्रतिवेदनकै प्रसंगको कुरा गर्दा प्रतिवेदन भित्रका ब्यहोराको बारेमा अहिले कुनै प्रतिक्रिया राख्दिनँ । परीक्षण गर्दा जे देखियो, त्यसैको सँगालो हो भन्नेमै विश्वस्त छु । प्रतिवेदनको खाकाबारे केही भन्नुपर्ने जस्तो लागेको छ ।

महालेखापरीक्षकको प्रतिवेदनको सम्बन्धमा नेपालको संविधानमा छुट्टै यही निकायका लागि मात्र व्यवस्था छैन । सबै संवैधानिक निकायहरूका लागि प्रतिवेदनसम्बन्धी समान व्यवस्था छ । संविधानको धारा २९४(१) बमोजिम संवैधानिक निकायहरूले आफूले गरेको काम कारबाहीको वार्षिक प्रतिवेदन राष्ट्रपतिसमक्ष पेस गर्नेछ र राष्ट्रपतिले प्रधानमन्त्रीमार्फत त्यस्तो प्रतिवेदन संघीय संसद्समक्ष पेस गर्न लगाउने छ भन्ने व्यवस्था छ । वार्षिक प्रतिवेदनमा खुलाउनुपर्ने कुराहरू संघीय कानुनबमोजिम हुनेछ भनी उल्लेख गरिएको छ । यसैगरी, संवैधानिक निकायले प्रत्येक प्रदेशको काम कारबाहीको सम्बन्धमा अलगअलग प्रतिवेदन तयार गरी प्रदेश प्रमुखसमक्ष पेस गर्न सक्नेछ भन्ने व्यवस्था छ ।

महालेखापरीक्षकको वार्षिक प्रतिवेदन सम्बन्धमा लेखापरीक्षण ऐन २०७५ को दफा १९ मा स्पष्ट व्यवस्था छ । लेखापरीक्षण ऐन २०७५ को दफा १९ मा महालेखापरीक्षकले संविधानको धारा २९४(१) बमोजिम राष्ट्रपतिसमक्ष पेस गर्ने प्रतिवेदनमा देहायका विषयहरू खुलाउनुपर्नेछ भनी ‘क’देखि ‘घ’ सम्मका चारवटा विषय किटानी गरेको छ । जसमा महालेखापरीक्षकबाट वर्षभरिमा भए गरेका काम कारबाहीको विवरण, लेखापरीक्षणबाट देखिएको प्रमुख ब्यहोराको सारांश, लेखापरीक्षण प्रतिवेदन कार्यान्वयनको स्थिति र भविष्यमा गर्नुपर्ने सुधार र अन्य आवश्यक कुरा उल्लेख छन् ।

महालेखापरीक्षकले प्रत्येक प्रदेशको काम कारबाहीको समबन्धमा अलगअलग प्रतिपवेदन तयार गरी प्रदेश प्रमुखसमक्ष पेस गर्न सक्नेछ र त्यस्तो प्रतिवेदन प्रदेश प्रमुखमार्फत प्रदेशसभामा पेस हुने व्यवस्था छ । राष्ट्रपति र प्रदेश प्रमुखसमक्ष पेस गर्ने प्रतिवेदनको बारेमा संवैधानिक व्यवस्था छ । स्थानीय तहको हकमा संविधानमा केही पनि उल्लेख छैन । लेखापरीक्षण ऐनको दफा २० मा महालेखापरीक्षकले प्रत्येक गाउँपालिका र नगरपालिकाको लेखापरीक्षण सम्पन्न गरिसकेपछि अलगअलग लेखापरीक्षण प्रतिवेदन जारी गर्न सक्नेछ भन्ने व्यवस्था छ । यी व्यवस्था हेर्दा राष्ट्रपतिसमक्ष पेस गर्ने प्रतिवेदनमा वर्षभरि भए गरेका कामकारबाहीको विवरणअन्तर्गत संघ, प्रदेश, स्थानीय तह तथा संगठित संघ, संस्था जतिको लेखापरीक्षण गरियो, सबै विवरण पेस गर्नुपर्छ । प्रदेशको हकमा प्रदेशको कामकारबाही मात्र पेस गर्नुपर्छ ।

स्थानीय तहको हकमा संविधानमा प्रतिवेदन पेस गर्ने व्यवस्था नभएकाले लेखापरीक्षण ऐन २०७५ तर्जुमा गर्दा व्यापक छलफलपश्चात् ऐनको दफा २० मा प्रतिवेदन जारी गर्न सक्ने भन्ने व्यवस्था राखिएको हो । प्रतिवेदन पेस गर्ने भन्नाले आफै वा प्रतिनिधि उपस्थिति भएर हस्तान्तरण गर्नुपर्छ । जारी गर्ने भन्नाले हस्तान्तरण नै गर्नु परेन । प्राप्त गर्नेगरी पठाउँदा पुग्छ । त्यसैले यी अलगअलग व्यवस्था हुन् । यिनलाई एकार्कामा मिसाउन मिल्दैन ।

महालेखापरीक्षकको पछिल्ला प्रतिवेदनहरू अध्ययन गर्दा ६१औं प्रतिवेदनदेखि नै स्थानीय तहको सारांश प्रदेशगत प्रतिवेदनमा समावेश गरेको देखियो । प्रदेश सरकार र प्रदेशसभाका समितिहरूले मागअनुसार यस्तो गरेको बुझिएको छ । म स्वयं महालखोपरीक्षकको जिम्मेवारीमा रहँदा पनि प्रदेशका सरकार र प्रदेशसभाका समितिहरूबाट यस्तो माग र आग्रह भएको हो । तर संविधानबमोजिम स्थानीय तह प्रदेशको कार्यक्षेत्रभित्र नपर्ने भएकाले समावेश गर्न नमिल्ने जानकारी गराइएको थियो । स्थानीय तहका प्रतिवेदनका ब्यहोराहरू प्रदेशका प्रतिवेदनमा समावेश गर्ने संवैधानिक र कानुनी आधार छैन । यो विषय संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको संविधान लागू भई मुलुक एकात्मक शासकीय प्रणालीबाट संघीय प्रणालीमा रूपान्तरण भएपश्चात् पहिलोपटक २०७४ मा प्रतिवेदन तयार गर्ने क्रममा पूर्वमहालेखापरीक्षक, विभिन्न कानुनविद् सहितको उपस्थितिमा व्यापक छलफल भएर टुंगो लागेको हो ।

विगतमा एकात्मक राज्य प्रणाली रहँदा महालखोपरीक्षकका प्रतिवेदनका छुट्टै ढाँचा र खाका थिए । यो संघीय ढाँचाको शासकीय प्रणालीपश्चात् गहन अध्ययन विश्लेषण गरी तय गरिएका ढाँचा हो । पारदर्शिताको कुरा गर्दा त संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका प्रतिवेदन एकार्कामा वितरण गर्नलाई कुनै बाधा भएन । यहाँ संविधान तथा कानुनी कुरा र जिम्मेवारी तथा जवाफदेहीताको कुरा उठाउन खोजिएको हो । प्रतिवेदनमा परिसकेपछि त्यो विषय फर्छाउनुपर्छ । स्थानीय तहका कामकारबाही प्रदेश सरकार र प्रदेशसभाप्रति जवाफदेहीताको परिधिभित्र आउँदैनन् । वार्षिक प्रतिवेदनमा ब्यहोरा उल्लेख गर्ने भनेको संसद्मा त्यस ब्यहोराउपर कसै न कसैले जवाफ दिनुपर्छ ।

प्रदेशगत प्रतिवेदनहरू वर्तमान संविधान कार्यान्वयन गर्ने सिलसिलामा थालनी भएको हो । यसलाई अझ बढी महत्व दिएर राष्ट्रपतिसमक्ष वार्षिक प्रतिवेदन पेस भएकै दिन र समयमा प्रदेशमा प्रतिवेदन पेस गरिन्थ्यो । कोभिड–१९ को महामारीको समयमा भौतिक रूपमा सम्भव नभएपछि राष्ट्रपतिलाई पेस गरेकै दिन प्रदेश प्रमुखहरूलाई भर्चुअल माध्यमबाट पेस गरिएको परम्परा छ । राष्ट्रपतिसमक्ष प्रतिवेदन पेस भएपछि विवरण सार्वजनिक हुने हुँदा यो परम्परा कायम राख्नु राम्रो हुन्छ । संविधानतः सरकारी निकायको मन्त्रालयगत जिम्मेवारी र कानुनी रूपमा मन्त्रालयगत लेखा उत्तरदायी अधिकृतको व्यवस्था छ । ६२औं प्रतिवेदनमा संगिठत संस्थाहरूको विषयहरू अलग खण्ड बनाई मन्त्रालयगत राखिएको पाइयो । प्रदेश तहका संघ, संस्थाको भने मन्त्रालय निकाय खण्डमा नै राखेको देखिन्छ । ६१औं प्रतिवेदन मन्त्रालय तथा निकायगत खण्डमा नै संघसंस्था समितिको ब्यहोरा समावेश गरेकोमा यसपटक छुट्टै खण्ड राखी तयार भएको देखियो । सार्वजनिक संस्थाहरूको प्रतिवेदनको सन्दर्भमा एकरूपता देखिएन ।

सरकारी प्रतिवेदनहरू प्रयोगकर्ता र पाठकको सहजताका लागि तयार गरिनुपर्छ । यसका प्रयोगकर्ता संसद्, आमनागरिक र अन्तर्राष्ट्रिय दातृ संस्थाहरू आदि हुन् । प्रतिवेदनहरू तुलनायोग्य हुनुपर्छ । द्विविधात्मक हुनुहँुदैन । सर्वाेच्च लेखापरीक्षण संस्थाको प्रतिवेदनहरू तयार गर्ने एउटा निश्चित मापदण्ड हुनुपर्छ । लेखापरीक्षणका लागि अन्तर्राष्ट्रिय, राष्ट्रिय मानदण्डहरू अनुसरण गरिन्छ । जसरी सरकारी निकायहरूले महालेखापरीक्षककले तोकेको ढाँचामा लेखा अभिलेख राख्नुपर्छ । तोकिएकै ढाँचामा प्रतिवेदन पेस गर्नुपर्छ । यदि, कुनै सरकारी निकायले तोकिएको ढाँचामा लेखा राखेको छैन र प्रतिवेदन तयार गरेको छैन भने त्यसको लेखापरीक्षण गरिँदैन ।

तोकिएको ढाँचामा राख्न निर्देश गरिन्छ । ढाँचा नतोकिएको भए आफैले भए पनि ढाँचा तोकेर प्रतिवेदनको ढाँचा परिवर्तन हुँदा खुलासा गर्नु उपयुक्त हुनेछ । गत वर्षभन्दा फरक ढाँचामा राष्ट्रपतिसमक्ष प्रतिवेदन पेस गर्दा महालेखापरीक्षकले खुलासा गर्दा पारदर्शी हुनेछ । महालेखापरीक्षकको ५८औं वार्षिक प्रतिवेदन पेस गर्दा कोभिड–१९ को महामारीको व्यवस्थापनसम्बन्धी विशेष लेखापरीक्षण गरी बेग्लै प्रतिवेदन तयार पारी पेस गरिएको थियो । सो कुरा महालेखापरीक्षकको भनाइमा खुलासा गरिएको छ । महालेखापरीक्षकको वार्षिक प्रतिवेदन ढाँचाका बारेमा प्रतिवेदनको अवधिमा बारम्बार छलफल र चर्चा हुने गर्छ । यस्तो ढाँचा परिवर्तन गर्दा कानुनी रूपमा वैधानिक र व्यावहारिक रूपमा विगतका प्रचलनसँग सुसंगत हुनुपर्छ ।

अन्तर्राष्ट्रिय ढाँचासँग तुलनाका लागि एनएफआरएस, आइएफआरएसको व्यवस्था छ । सबै निकायले तोकिएको ढाँचामा काम गर्नुपर्छ । निजी क्षेत्रको लेखा लेखापरीक्षणको ढाँचा र प्रक्रियामा एकरूपताकै लागि निकाय छ । बेलायतमा आर्र्थिक रिपोर्टिङ काउन्सिल वित्तीय प्रतिवेदनहरूको परिपालनको कुरा हेर्छ । निजी क्षेत्रको लेखापरीक्षकले लेखापरीक्षण प्रतिवेदन वा राय मात्र दिने भएकाले यस्ता मापदण्डहरूमा वार्षिक प्रतिवेदनको विषय उल्लेख गरिँदैन । निजी क्षेत्रका लेखापरीक्षकले वार्षिक प्रतिवेदन दिनु पनि पर्दैन । तर, सार्वजनिक लेखापरीक्षण गर्ने सर्वाेच्च लेखापरीक्षण संस्थाले वार्षिक प्रतिवेदनसमेत दिनुपर्छ । वार्षिक प्रतिवेदनको समय र विषयवस्तु निर्धारण गर्ने स्वतन्त्रता सर्वाेच्च लेखापरीक्षण संस्थामा हुनुपर्छ भनी मेक्सीको घोषणापत्र, सन् २००७ को सिद्धान्त नं. ६ मा उल्लेख छ । उक्त घोषणापत्रले कतिपय देशहरूको कानुनले वार्षिक प्रतिवेदन सम्बन्धमा उल्लेख गरेको भएमा सो अनुसार प्रतिवेदन गर्नुपर्छ भनी उल्लेख छ । प्रत्येक देशको कानुन र परम्पराअनुसार वार्षिक प्रतिवेदन दिने समय एवं विषयवस्तु फरक फरक छ ।

भारतमा वार्षिक प्रतिवेदनमा सम्पन्न गरेको कामको विवरण तथा ब्यहोराहरूको संख्या लगायत वर्षभरका कामहरूको विवरण राखिन्छ । वार्षिक प्रतिवेदनमा लेखापरीक्षणका ब्यहोराहरू समावेश गरिँदैन । लेखापरीक्षण प्रतिवेदनहरू नियमित एवं विषयगत रूपमा जारी भइरहन्छन् । वार्षिक प्रतिवेदन र लेखापरीक्षण प्रतिवेदनलाई बेग्लाबेग्लै रूपमा पेस गर्ने गरिएको छ । नेपालमा महालेखापरीक्षकको प्रतिवेदनमा एकरूपता छैन । कुनै समयमा ३ वटा बेग्लाबेग्लै प्रतिवेदन पनि पेस गरियो । कुनै समयमा विषयगत ब्यहोरा मात्र समावेश गरेर छोटो प्रतिवेदन पनि दिएको अवस्था छ । संवैधानिक निकायका प्रतिवेदनहरू सरकारी निकायहरूलाई जिम्मेवार बनाई जवाफदेहिता निर्वाहका लागि हुन् । अन्तिम जवाफदेहिता प्रत्यक्ष अप्रत्यक्ष रूपमा जनताप्रति हुन्छ । त्यसैले महालेखापरीक्षकका प्रतिवेदनहरू राष्ट्रपतिसमक्ष पेस भई प्रधानमन्त्रीमार्फत संसद्मा पेस हुन्छ । संसद्मा पेस हुने भनेकै अप्रत्य क्षरूपमा जनतामा पेस हुने हो । महालेखापरीक्षकले एकएक गरी सबै सार्वजनिक निकायले दिइएका जिम्मेवारी पूरा गरे गरेनन्, सरकारी पदाधिकारी जिम्मेवारीप्रति उत्तरदायी भए भएनन् ? र, समग्रतामा शासकीय प्रणाली जनताप्रति कतिको जवाफदेही भयो भनी निक्र्योल गर्ने संयन्त्र हो ।

महालेखापरीक्षकको प्रतिवेदनमा महालेखापरीक्षकको दृष्टिमा सार्वजनिक जवाफदेहिता भन्ने एक पिरामिड आकारको मुख्य राष्ट्रिय विषयहरूको निचोड बनाउने प्रचलन थियो । यो विषय महालेखापरीक्षकले मूल्यांकन गर्दा शासकीय व्यवस्था जनताप्रति कतिको जवाफदेही भएको छ भन्ने हो । हाम्रो आर्थिक कार्यविधि ऐन तथा नियमावलीहरूमा वित्तीय उत्तरदायित्वका विषय उल्लेख छन् । प्रतिवेदनको खण्ड–खण्डमा मन्त्रालय, निकाय, प्रदेश, स्थानीय तह, संस्थान, समितिका बेहोराहरूले ती निकायको उत्तरदायित्वको अवस्था चित्रण गरेकै हुन्छ । सार्वजनिक जवाफदेहिता त्योभन्दा माथि उठेर राष्ट्रिय स्तरको कुरा गर्न सम्बोधन गर्छ ।

नेपालमा महालेखापरीक्षकको प्रतिवेदनमा एकरूपता छैन। कुनै समयमा ३ वटा बेग्लाबेग्लै प्रतिवेदन पनि पेस गरियो। कुनै समयमा विषयगत ब्यहोरा मात्र समावेश गरेर छोटो प्रतिवेदन पनि दिएको अवस्था छ।

समग्रतामा राज्यका सबै अंग व्यवस्थापिका, कार्यपालिका, न्यायपालिका, संवैधानिक निकाय लगायतको होल अफ द गभन्र्मेन्टको अवधारणामा अडिटर जनरलको दृष्टिकोणबाट जनताप्रतिको जवाफदेहिताको अवस्थाको चित्रण गर्ने प्रचलन रहेको हो । गत वर्षसम्म यही धारणामा आएको प्रतिवेदनमा यसपटक लेखापरीक्षणको दृष्टिमा सार्वजनिक उत्तरदायित्व भन्ने शीर्षक राखिएछ । हु न त यस विषयका जानिफकारबीच प्रशस्त बहसपश्चात् यस्तो परिवर्तन गरिएको हुनुपर्छ । जवाफदेहिता र उत्तरदायित्वलाई कहिलेकाहीँ समान रूपमा पनि प्रयोग गरिन्छ । यी बीचमा तात्विक भिन्नता छ । जवाफदेहिता व्यापक अवधारणा हो, जसमा उत्तरदायित्व पनि समावेश हुन्छ । तर उत्तरदायित्व केवल प्रश्नको जवाफ दिनेसँग सम्बन्धित हुन्छ । समान रूपमा प्रयोग हुँदैन ।

शासकीय प्रबन्ध, अर्थतन्त्र, समग्र सार्वजनिक प्रशासन जस्ता राष्ट्रिय विषयहरू उत्तरदायित्वको साँघुरो दायराले नसमेट्न सक्छ, जवाफदेहिताको व्यापक र फराकिलो दृष्टिले हेर्नुपर्ने हुनसक्छ । वर्षभरि काम गर्दा महालेखापरीक्षकलाई जवाफदेहिता प्रवर्धनको अवस्था कस्तो निचोड बनाउने अभ्यास गरिएको हो । धेरैले महालेखापरीक्षक र महालेखापरीक्षकको कार्यालय समान रूपमा प्रयोग गरेको पाइन्छ । कतिपय सरकारी कानुनहरूमा समेत यो द्विविधा छ । महालेखापरीक्षककै पदाधिकारीमा यो द्विविधा नहुन पर्ने हो । संवैधानिक र कानुनी रूपमा महालेखापरीक्षक एक संस्था हो । यो नै संवैधानिक कार्यालय हो । महालेखापरीक्षकको कार्यालय महालेखापरीक्षकको प्रशासनिक एकाइ हो । 

महालेखापरीक्षक सरकारी ओहोदा वा पद मात्र होइन, यो नेपालको सर्वाेच्च लेखापरीक्षण संस्थाको संवैधानिक र कानुनी नाम हो । राष्ट्रपतिसमक्ष वा प्रदेश प्रमुखसमक्ष पेस गरिने वा स्थानीय तहमा जारी गरिने प्रतिवेदनहरू महालेखापरीक्षकका प्रतिवेदन हुन्, महालेखापरीक्षकको कार्यालयका प्रतिवेदन होइनन् । महालेखापरीक्षकको वार्षिक प्रतिवेदनको ढाँचा र खाका संविधान र कानुनको परिपालनाको विषय हो । प्रतिवेदनको ढाँचा एकरूपता र तुलनाका लागि हो । यो संविधान र कानुनसम्मत हुनुपर्छ । सार्वजनिक रूपमा संवैधानिक र कानुनी प्रश्न उठेमा जवाफ दिन सक्नुपर्छ । प्रतिवेदनका ढाँचा र प्रस्तुतीकरण फेरबदल गर्नेमा भन्दा लेखापरीक्षणको गुणस्तर अभिवृद्धि गरी मुलुकमा वित्तीय सुशासन कायम गर्न यसको प्रभाव देखिने उपायतर्फ ध्यान केन्द्रित हुनुपर्छ ।